【《安全生產法》釋義連載③】第三條

第三條 安全生產工作堅持中國共產黨的領導。

安全生產工作應當以人為本,堅持人民至上、生命至上,把保護人民生命安全擺在首位,樹牢安全發展理念,堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針,從源頭上防范化解重大安全風險。

安全生產工作實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全,強化和落實生產經營單位主體責任與政府監管責任,建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。

◆條文主旨

本條是關于安全生產工作的指導思想、方針、原則和機制的規定。

◆條文釋義

安全生產工作的指導思想、方針、原則和機制是立法價值取向和制度構建的重要基礎,并隨著經濟社會不斷發展而發展、充實和完善。此次修改安全生產法,將近年來安全生產領域改革發展中不斷發展的指導思想和原則要求,在法律中予以明確,作為當前和今后一個時期安全生產工作的根本遵循。

一、安全生產工作的指導思想

1.安全生產工作堅持中國共產黨的領導。當前,我國工業化、城鎮化持續推進,生產經營規模不斷擴大,傳統和新型生產經營方式并存,各類事故隱患和安全風險交織疊加,生產安全事故易發多發的特點仍然比較明顯。針對這些新情況和新問題,黨中央統攬全局、協調各方,持續推動安全生產領域改革發展取得新進展,特別是2016年12月印發的《意見》,作為新中國成立以來第一個以黨中央、國務院名義出臺的安全生產工作的綱領性文件,對新時代我國安全生產領域改革發展的指導思想、基本原則、目標任務和具體措施提出了明確要求。《意見》提出,地方各級黨委要認真貫徹執行黨的安全生產方針,在統攬本地區經濟社會發展全局中同步推進安全生產工作,定期研究決定安全生產重大問題。從這些年的實踐看,堅持黨的領導,是我國安全生產形勢持續向好的決定性因素。此次修改安全生產法,貫徹落實黨的十九屆五中全會和《意見》精神,增加規定安全生產工作堅持中國共產黨的領導,有利于統籌推進安全生產系統治理,大力提升我國安全生產整體水平。

2.安全生產工作的基本理念。中國特色社會主義進入新時代,安全生產工作的理念不斷發展、豐富和完善。黨的十九屆五中全會提出,堅持人民至上、生命至上,把保護人民生命安全擺在首位,全面提高公共安全保障能力。此次修改安全生產法,貫徹落實黨中央要求,結合近年來安全生產理念的發展,對有關規定作了進一步完善。

一是安全生產工作應當以人為本,堅持人民至上、生命至上,把保護人民生命安全擺在首位。以人為本,就是要以人的生命和健康為本。作為生產經營單位,在生產經營活動中,要做到以人為本,就要以尊重職工、愛護職工、維護職工的人身安全為出發點,以消滅生產經營活動中的潛在隱患為主要目的。要關心職工人身安全和身體健康,不斷改善勞動環境和工作條件。真正做到干工作為了人,干工作依靠人,絕不能以犧牲人的生命作為代價發展經濟。具體來講就是,當人的生命健康與生產經營單位經濟效益、財產保護面臨沖突時,首先應當考慮人的生命健康,而不是考慮經濟效益和財產利益。

二是樹牢安全發展理念。堅持以人民為中心的發展思想,就是既要讓人民富起來,又要讓人民的安全和健康得到切實保障。發展是安全的基礎和保障,安全是發展的前提和條件。血的教訓表明,諸多事故都是“重發展輕安全、重效益輕安全”種下的苦果。發展理念上的失向、失序、失衡,往往是最大的風險隱患。2020年4月,習近平就安全生產工作作出重要指示強調,各級黨委和政府務必把安全生產擺到重要位置,樹牢安全發展理念,絕不能只重發展不顧安全。安全發展理念要求在安全生產工作中堅持統籌兼顧,協調發展,正確處理安全生產與經濟社會發展、安全生產與速度質量效益的關系,堅持把安全生產放在重要位置,促進區域、行業領域的科學、安全、可持續發展,決不能以犧牲人的生命健康換取一時的發展。要自覺堅持安全發展,使經濟社會發展切實建立在安全保障能力不斷增強、勞動者生命安全和身體健康得到切實保障的基礎上,確保人民群眾平安幸福地享有經濟發展和社會進步的成果。要大力實施安全發展戰略,堅持依法依規,綜合治理。健全完善安全生產法律法規、制度標準體系,嚴格安全生產執法,嚴厲打擊非法違法行為,綜合運用法律、行政、經濟等手段,推動安全生產工作規范、有序、高效開展。

二、安全生產工作的基本方針

依照本條規定,安全生產工作應當堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針,從源頭上防范化解重大安全風險。這一方針是開展安全生產工作總的指導方針,是長期實踐的經驗總結。

1.安全第一。在生產經營活動中,在處理保證安全與實現生產經營活動的其他各項目標的關系上,要始終把安全特別是從業人員、其他人員的人身安全放在首要位置,實行“安全優先”的原則。在確保安全的前提下,努力實現生產經營的其他目標。當安全工作與其他活動發生沖突與矛盾時,其他活動要服從安全,絕不能以犧牲人的生命、健康為代價換取發展和效益。安全第一,體現了以人民為中心的發展思想,是預防為主、綜合治理的統帥,沒有安全第一的思想,預防為主就失去了思想支撐,綜合治理就失去了整治依據。

2.預防為主。預防為主,是安全生產工作的重要任務和價值所在,是實現安全生產的根本途徑。所謂預防為主,就是要把預防生產安全事故的發生放在安全生產工作的首位。對安全生產的管理,主要不是在發生事故后去組織搶救,進行事故調查,找原因、追責任、堵漏洞,而是要謀事在先,尊重科學,探索規律,采取有效的事前控制措施,千方百計預防事故的發生,做到防患未然,將事故消滅在萌芽狀態。只要思想重視,預防措施得當,絕大部分事故特別是重大事故是可以避免的。堅持預防為主,就要堅持培訓教育為主,在提高生產經營單位主要負責人、安全管理人員和從業人員的安全素質上下功夫,最大限度地減少違章指揮、違章作業、違反勞動紀律的現象,努力做到“不傷害自己,不傷害他人,不被他人傷害,保護他人不受傷害”。只有把安全生產的重點放在建立事故隱患預防體系上,超前防范,才能有效避免和減少事故,實現安全第一。

3.綜合治理。將綜合治理納入安全生產工作方針,標志著對安全生產的認識上升到一個新的高度,是貫徹落實新發展理念的具體體現。所謂綜合治理,就是要綜合運用法律、經濟、行政等手段,從發展規劃、行業管理、安全投入、科技進步、經濟政策、教育培訓、安全文化以及責任追究等方面著手,建立安全生產長效機制。綜合治理,秉承“安全發展”的理念,從遵循和適應安全生產的規律出發,運用法律、經濟、行政等手段,多管齊下,并充分發揮社會、職工、輿論的監督作用,形成標本兼治、齊抓共管的格局。綜合治理,是一種新的安全管理模式,它是保證“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全管理目標實現的重要手段和方法,只有不斷健全和完善綜合治理工作機制,才能有效貫徹安全生產方針。

4.從源頭上防范化解重大安全風險。2019年11月29日,習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時講話指出,要健全風險防范化解機制,堅持從源頭上防范化解重大安全風險,真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。這一重要論述是對安全生產基本方針的進一步提煉和升華,對安全生產具有很強的指導意義。實踐一再表明,許多事故的發生,都經歷了從無到有、從小到大、從量變到質變的動態發展過程。因此,從以事故處置為主的被動反應模式向以風險預防為主的主動管控模式轉變,是一種更經濟、更安全、更有效的應急管理策略。具體而言,就是要嚴格安全生產市場準入,經濟社會發展要以安全為前提,嚴防風險演變、隱患升級導致生產安全事故發生。比如,地方各級政府、有關生產經營單位應當建立完善安全風險評估與論證機制,科學合理確定企業選址和基礎設施建設、居民生活區空間布局;高危項目審批必須把安全生產作為前置條件,國土空間規劃布局、設計、建設、管理等各項工作必須以安全為前提,建立和實施超前防范的制度措施,實行重大安全風險“一票否決”,通過這些防范措施,最大限度地降低事故發生。

三、安全生產工作的基本原則

《意見》強調,明確部門監管責任,按照管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全和誰主管誰負責的原則,厘清安全生產綜合監管與行業監管關系,明確各有關部門安全生產工作職責,并落實到部門工作職責規定中。此次修改安全生產法,在法律中規定“三個必須”原則,進一步明確了各方面的安全生產責任,健全完善了安全生產綜合監管與行業監管相結合的工作機制,有利于加強協作、形成合力,建立比較完善的責任體系。

“三個必須”原則明確了政府部門的安全監管職責。管行業必須管安全,明確了負有安全監管職責的各個部門,要在各自的職責范圍內,對所負責行業、領域的安全生產工作實施監督管理。同時,“三個必須”原則也明確了生產經營單位的決策層和管理層的安全管理職責。管業務必須管安全,管生產經營必須管安全,具體到生產經營單位中,就是主要負責人是安全生產的第一責任人,其他負責人都要根據分管的業務,對安全生產工作承擔一定的職責,負擔一定的責任。在厘清責任、分清界限的同時,“三個必須”原則還要求負有安全監管職責的部門之間要相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用,依法加強安全生產監督管理工作,切實形成監管合力。

四、生產經營單位主體責任與政府監管責任

1.生產經營單位主體責任。生產經營單位是生產經營活動的主體,也是安全生產工作責任的直接承擔主體。生產經營單位安全生產主體責任,是指生產經營單位依照法律、法規規定,應當履行的安全生產法定職責和義務。生產經營單位承擔的安全生產主體責任,是指生產經營單位在生產經營活動全過程中必須按照本法和有關法律法規的規定履行義務、承擔責任。比如,應當按要求設置安全生產管理機構或者配備安全生產管理人員,保障安全生產條件所必需的資金投入,對從業人員進行安全生產教育和培訓,建設工程項目的安全設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用,等等。

生產經營單位既是社會經濟活動中的建設者又是受益者,是安全生產中不容置疑的責任主體,在社會生產中負有不可推卸的社會責任。生產經營單位必須認識到安全生產既是堅持新發展理念的內在要求,也是生產經營單位生存與發展的必然選擇。增強安全生產主體責任,實現安全生產,是生產經營單位追求利益最大化的最終目的,是實現物質利益和社會效益的最佳結合。強化和落實生產經營單位的主體責任,是保障經濟社會協調發展的必然要求,是實現企業可持續發展的客觀要求。因此,本條明確規定了要強化和落實生產經營單位的主體責任。

2.政府監管責任。政府監管責任是與生產經營單位主體責任聯系十分緊密的責任。按照“三個必須”和誰主管誰負責的原則,政府有關部門對安全生產負有監督管理的職責。應急管理部門負責安全生產法規標準和政策規劃制定修訂、執法監督、事故調查處理、應急救援管理、統計分析、宣傳教育培訓等綜合性工作,承擔職責范圍內行業領域安全生產監管執法職責。負有安全生產監督管理職責的有關部門依法依規履行相關行業領域安全生產監管職責,強化監管執法,嚴厲查處違法違規行為。其他行業領域主管部門負有安全生產管理責任,要將安全生產工作作為行業領域管理的重要內容,從行業規劃、產業政策、法規標準、行政許可等方面加強行業安全生產工作,指導督促企事業單位加強安全管理。

五、安全生產工作機制

根據本條的規定,安全生產工作要建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。建立這一工作機制的主要目的,是形成安全生產齊抓共管的工作格局。

1.生產經營單位負責,就是要求落實生產經營單位的安全生產主體責任,生產經營單位必須嚴格遵守和執行安全生產法律法規、規章制度與技術標準,依法依規加強安全生產,加大安全投入,健全安全管理機構,加強對從業人員的培訓,保持安全設施設備的完好有效。

2.職工參與,就是通過安全生產教育,提高廣大職工的自我保護意識和安全生產意識,職工有權對本單位的安全生產工作提出建議。對本單位安全生產工作中存在的問題,有權提出批評、檢舉和控告,有權拒絕違章指揮和強令冒險作業。要充分發揮工會、共青團、婦聯組織的作用,依法維護和落實生產經營單位職工對安全生產的參與權與監督權,鼓勵職工監督舉報各類安全隱患,對舉報者予以獎勵。

3.政府監管,就是要切實履行監管部門安全生產管理和監督職責。健全完善安全生產綜合監管與行業監管相結合的工作機制,強化應急管理部門對安全生產的綜合監管,全面落實行業主管部門的專業監管、行業管理和指導職責。各部門要加強協作,形成監管合力,在各級政府統一領導下,嚴厲打擊違法生產、經營等影響安全生產的行為,對拒不執行監管監察指令的生產經營單位,要依法依規從重處罰。

4.行業自律,主要是指行業協會等行業組織要自我約束,一方面各個行業要遵守國家法律、法規和政策,另一方面行業組織要通過行規行約制約本行業生產經營單位的行為。通過行業間的自律,促使相當一部分生產經營單位能從自身安全生產的需要和保護從業人員生命健康的角度出發,自覺開展安全生產工作,切實履行生產經營單位的法定職責和社會責任。

5.社會監督,就是要充分發揮社會監督的作用,任何單位和個人有權對違反安全生產的行為進行檢舉和控告。要發揮新聞媒體的輿論監督作用。有關部門和地方要進一步暢通安全生產的社會監督渠道,通過設立舉報電話等形式,接受人民群眾的公開監督。